《彩票管理条例实施细则》是对《彩票管理条例》执行中配套的实施细则说明、解释和补充，而并非新的彩票管理法规，更谈不上什么彩票新政。但《彩票管理条例实施细则》的发布，难掩彩票业立法之困。

　　国务院法制办公室政法司朱卫国在2009年解读《彩票管理条例》中提到:“这是新中国历史上第一部系统规范彩票管理工作的行政法规，系统规范了彩票的管理体制、运作原则、发行销售、开奖兑奖、安全管理、风险防范、资金监管以及法律责任等内容。”

　　2009年发布的《彩票管理条例》，内容主体是彩票发行和销售机构的管理，然而影响彩票市场的主体是由彩票监管机构、彩票发行与销售机构、彩票购买者、媒体、彩票技术与运营合作商等组成。而今年1月29日发布的《彩票管理条例实施细则》就是对《条例》已有内容的进一步说明和实施细则。

　　问责不是问罪 违规不是犯罪

　　法律意义上说，惩治犯罪不是国务院条例能够界定的，一些媒体热炒的该《条例》出台与惩治彩票相关犯罪的问题，事实上有很大的误区。 

　　违规与犯法有着本质的区别，人们普遍关注的诸如2004年3月23日，西安市灞桥区保安员刘亮，意外抽中最高奖项“宝马+12万元现金”，但主办方称刘亮持的是假票，为讨宝马和清白，刘亮爬上六米高的广告牌以死威胁、侦破揭开彩票发行销售诈骗黑幕……等等，诸如此类的彩票犯罪，往往就超出了《条例》的法规范畴。

　　早在2009年《彩票管理条例》发布的时候，彩票专家程阳就曾经做过《条例》在惩治彩票犯罪问题的相关表述：《中华人民共和国宪法》第八十九条规定的国务院的职权，国务院可以“根据宪法和法律，规定行政措施，制订行政法规，发布决定和命令”。具体在《中华人民共和国立法》更是对立法的权限做出了规定，第七条规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”，第八条更是明确“犯罪和刑罚，只能制定法律”，第五十六条规定“国务院可以根据宪法和法律，制定行政法规”。

　　法律的制定权在全国人大，国务院只能制定《彩票管理条例》这样的“行政法规”，而“犯罪和刑罚，只能制定法律”，《彩票管理条例》并没有界定什么是彩票相关的犯罪，涉及到犯罪的要按法律处理，而《彩票管理条例实施细则》同样不具备这种界定犯罪的效力。

　　既然《彩票管理条例》不具备界定犯罪的效力，那么《彩票管理条例实施细则》从法律效用上也就更不会具备了。

　　真正立法之路曲折

　　那么，人们关注的对惩治彩票行业种种犯罪的相关法律，仅靠《彩票管理条例》和《彩票管理条例实施细则》是远远不够的，彩票行业需要真正的立法。其实，早在2001年，就有人大代表提出制定《中华人民共和国彩票法》的议案。近两年两会都会提交类似提案。但《彩票法》却迟迟不见踪影，原因何在？

　　国家司法部研究室刘武俊曾在接受中青报记者采访时提到，彩票法迟迟不能推出的一个重要原因是部门利益分割无法协调。目前，中国彩票公益金的分配使用由财政部监管调剂，财政部之下由十大部委分配公益金收入：民政部、国家体育总局占据50%，剩余50%由财政部向助学、残疾、环保、社保等 领域调剂分配。而近年来，各部门纷纷要求扩大分配额度，教育部、建设部、西部开发办等众多部委也提出“分一杯羹”的要求，这让财政部着实感到为难。

　　也有专家建议成立彩监会。彩监会可以隶属于财政部，由政府部门、学术机构、公众代表和彩界人士组成，代表国家实施对彩票业的规划和管理，改变目前监管薄弱的现状。而在彩票开奖方式和程序上，公众和媒体都在呼吁借鉴先进国家经验，逐步推行由独立的第三方机构进行开奖。

　　其实，解决《彩票法》立法只是一种手段，只是让彩票行业真正变成有法可依，依法治市的合理化法